ПРЕСС-ЛИСТ группы Объединенные Юристы

<< вернуться в Пресс-лист

Вопросы лицензирования медицинской деятельности.

Тип публикации: Статья
Опубликовано: 18.08.2016 13:50:23

Институт лицензирования является одним из наиболее динамично развивающихся институтов административного права, находящегося между Сциллой и Харибдой государственного контроля. С одной стороны, общепризнана необходимость сокращения административного вмешательства в предпринимательскую деятельность. С другой стороны, как подчеркивал более 200 лет назад один из классиков политической экономики Адам Смит, только государство в интересах нации может ограничивать алчность монополистов, авантюризм банкиров и эгоизм торговцев. При этом лицензирование является одним из основных инструментов государственного регулирования предпринимательской деятельности, традиционно используемых во всех странах с рыночной экономикой с целью охраны публичных, общезначимых интересов. Возможно, именно поиск золотой середины объясняет тот факт, что за последние 15 лет было принято три последовательно сменяющих друг друга Федеральных закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (от 25.09.1998 N 158-ФЗ, от 08.08.2001 N 128-ФЗ, от 04.05.2011 N 99-ФЗ). Сходная ситуация отмечается и на уровне подзаконных актов, например в период с 1996 по 2013. Правительством РФ было принято пять различных положений о лицензировании медицинской деятельности, при этом в последнее из принятых положений (утверждено Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 N 291) уже дважды вносились изменения.

Однако, несмотря на прилагаемые усилия, направленные на совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере лицензирования, анализ отдельных положений Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ), в том числе в их взаимосвязи с иными нормативными актами, позволяет сделать вывод о наличии правовых коллизий, затрудняющих осуществление лицензионного контроля и в ряде случаев выступающих в качестве административных барьеров. В связи с чем более подробно остановимся на данных коллизиях на примере лицензирования медицинской деятельности.
Для начала рассмотрим ситуацию, при которой в лицензирующий орган за получением лицензии на осуществление медицинской деятельности обращается гражданин:
- являющийся индивидуальным предпринимателем;
- в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении права заниматься медицинской деятельностью;
- в период действия данного приговора.
Напомним, что в силу п. 2 ст. 3 Федерального закона N 99-ФЗ лицензия - это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности. В данной ситуации в силу ст. 392 УПК РФ вступивший в законную силу приговор суда обязателен для всех органов государственной власти, в том числе лицензирующих. Вместе с тем наличие подобного приговора суда в соответствии с ч. 7 ст. 14 Федерального закона N 99-ФЗ не является самостоятельным основанием для отказа в предоставлении лицензии. В результате возникает коллизия, при которой гражданину, лишенному права осуществлять медицинскую деятельность, в период действия приговора суда может быть предоставлена лицензия на осуществление медицинской деятельности.
Далее рассмотрим коллизии, возникающие при переоформлении лицензии, влекущие затруднения для хозяйствующих субъектов.
Начнем с ситуации, при которой юридическое лицо или индивидуальный предприниматель намерены переоформить лицензию (вне зависимости от основания для переоформления). В силу ч. 3 ст. 18 Федерального закона N 99-ФЗ для переоформления лицензии лицензиат обязан представить в лицензирующий орган оригинал действующей лицензии. Представленный оригинал лицензии хранится в лицензионном деле не менее 5 лет в силу ст. 16 Федерального закона N 99-ФЗ, Приказа Минкультуры РФ от 25 августа 2010 г. N 558. В случае принятия решения об отказе в переоформлении лицензии в соответствии с ч. 3, ч. 18 ст. 18 Федерального закона N 99-ФЗ лицензирующий орган обязан вручить или направить заказным почтовым отправлением уведомление об отказе. При этом положениями Федерального закона N 99-ФЗ не предусматривается для лицензирующего органа ни возможности, ни обязанности вернуть оригинал лицензии в случае принятия решения об отказе в ее переоформлении. Как следствие, во-первых, лицензиат фактически лишается оригинала лицензии. Во-вторых, он не вправе обратиться в лицензирующий орган за предоставлением ее дубликата или копии, так как согласно положениям ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 99-ФЗ данное право возникает только в случае утраты лицензии или ее порчи. В-третьих, не имея оригинала лицензии, лицензиат не может выполнить требования, установленные ч. 3 ст. 18 Федерального закона N 99-ФЗ, для повторной попытки ее переоформления.
Рассмотрим ситуацию, при которой в лицензирующий орган поступает заявление о переоформлении лицензии в связи с изменением своего наименования. В силу требований ч. 16 ст. 18 Федерального закона N 99-ФЗ лицензирующий орган обязан провести проверку достоверности содержащихся в указанном заявлении и прилагаемых к нему документах новых сведений в порядке, установленном ст. 19 настоящего Федерального закона. В свою очередь, ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ предусматривает, что в отношении лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, проводятся документарные и внеплановые выездные проверки. Однако выездную проверку в данном случае, несмотря на требования ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ, провести нельзя, так как ее предметом согласно с ч. 5 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ является оценка соответствия лицензиата лицензионным требованиям, а не установление достоверности новых сведений, сообщенных о себе лицензиатом.
Далее рассмотрим ситуацию, при которой в лицензирующий орган поступает заявление о предоставлении копии лицензии. В данном случае согласно ч. 4 ст. 17 Федерального закона N 99-ФЗ лицензирующий орган обязан предоставить заверенную копию лицензии. Однако, для того чтобы изготовить данную копию, необходим оригинал. В лицензирующем органе оригинал лицензии отсутствует, так как он передается лицензиату в силу требований ч. 5 ст. 14 Федерального закона N 99-ФЗ. Находящаяся в лицензионном деле копия подписанной и зарегистрированной лицензии не может быть изъята из лицензионного дела в соответствии с п. 3 ч. 1, ч. 2 ст. 16 Федерального закона N 99-ФЗ. Как следствие, лицензирующий орган может предоставить только копию с копии лицензии, что может быть рассмотрено как формальное несоблюдение ч. 4 ст. 17 Федерального закона N 99-ФЗ.
Заслуживает внимания и вопрос о порядке рассмотрения лицензирующим органом обращения Федеральной антимонопольной службы об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий. С одной стороны, право направления данного обращения предусмотрено п. 5.3.11 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331. С другой стороны, наличие данного запроса само по себе не является ни основанием для проведения внеплановой проверки, ни основанием для приостановления или прекращения или аннулирования лицензии в силу положений ст. 20 Федерального закона N 99-ФЗ.
Стоит более подробно остановиться и на проблеме квалификации нарушений лицензионных требований в случае их непосредственного выявления лицензирующим органом, а именно относится ли выявленное нарушение к грубым или нет. Данный вопрос является крайне актуальным, так как в силу положений ст. 28.2 КоАП РФ лицензирующий орган при выявлении административного правонарушения обязан составить протокол об административном правонарушении, указав в нем соответствующую статью КоАП РФ. Для примера более подробно рассмотрим решение данного вопроса применительно к медицинской деятельности. В соответствии с п. 6 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 291, под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных п. 4 и пп. "а" и "б" п. 5 настоящего Положения, повлекшее за собой последствия, установленные ч. 11 ст. 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". В свою очередь, ч. 11 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ установлено, что к грубым нарушениям лицензионных требований (применительно к медицинской деятельности) могут относиться нарушения, повлекшие за собой:
1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан;
2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан.
Названные условия, на основании которых можно сделать вывод о наличии именно грубых нарушений, предусмотренные ч. 11 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ, влекут за собой две основные проблемы.
Первой проблемой является неопределенность правовых понятий "угроза причинения вреда жизни" и "угроза причинения вреда здоровью". Норма-дефиниция для термина "жизнь", так же как и официальное определение "вред жизни", отсутствует. Норма-дефиниция для термина "здоровье" установлена п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и предусматривает состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма. Официальное определение вреда, причиненного здоровью человека, как нарушения анатомической целостности и физиологической функции органов и тканей человека в результате воздействия физических, химических, биологических и психических факторов внешней среды, установлено п. 2 Правил определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2007 г. N 522. Однако, во-первых, названные Правила предназначены для проведения судебно-медицинской экспертизы, а не для осуществления лицензирования. Во-вторых, используя вышеназванные определения, можно сделать предварительное заключение о том, что угроза причинения вреда здоровью - это угроза возникновения заболевания и/или расстройства функций органов и систем организма. Однако даже с помощью данного предварительного заключения трудно сделать вывод о наличии угрозы вреда здоровью и, как следствие, о грубом характере нарушений лицензионных требований. Например, возьмем в качестве квалифицирующего признака вреда здоровью угрозу повреждения тканей организма. Фактически под данную угрозу можно подвести необоснованно расширенный круг нарушений: от использования неисправного хирургического инструментария до отсутствия надлежащей профессиональной подготовки у врача-хирурга (что создает угрозу для травмирования тканей организма вследствие возможности нарушения им этапов и/или правил оперативного вмешательства и т.д.).
Второй проблемой в рассматриваемом случае является то, что степень тяжести вреда, причиненного здоровью человека, определяется только врачом, судебно-медицинским экспертом медицинского учреждения либо индивидуальным предпринимателем, обладающим специальными знаниями и имеющим лицензию на осуществление медицинской деятельности, включая работы (услуги) по судебно-медицинской экспертизе, в силу требований п. 6 Правил определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2007 г. N 522. Как следствие, с одной стороны, лицензирующий орган не наделен полномочиями устанавливать степень тяжести причиненного вреда здоровью. С другой стороны, для того чтобы установить, что причинение тяжкого вреда здоровью граждан (или иные условия, предусмотренные п. 2 ч. 11 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ) является следствием нарушений лицензионных требований, необходимо прежде установить наличие причинно-следственной связи между ними, что также выходит за рамки компетенции лицензирующего органа, установленной ч. 2 ст. 5 Федерального закона N 99-ФЗ.
Поделиться
Поделиться ВK